如何應(yīng)對突發(fā)事件考驗(yàn)？如何將風(fēng)險(xiǎn)化解于成災(zāi)之前……新時(shí)代應(yīng)急管理工作實(shí)踐為城市管理者們列出一個(gè)又一個(gè)考題。怎樣順利通過新時(shí)代的應(yīng)急考核？需要制定完備的指導(dǎo)綱領(lǐng)。日前，《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案(2021年修訂)》(以下簡稱《市總體預(yù)案》)正式發(fā)布。作為本市應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，這是自2004年印發(fā)后的第四次修訂。

　　北京應(yīng)急管理事業(yè)關(guān)系著千家萬戶的生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系著首都的社會和諧穩(wěn)定，事關(guān)百姓冷暖，人心向背。據(jù)介紹，在本次修訂工作中，重點(diǎn)把握著與時(shí)俱進(jìn)、人民至上、首都特色等原則，通過發(fā)布的預(yù)案可以感受到，“人民至上、生命至上”的理念貫穿始終。

　　安全是首都建設(shè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，以新版《市總體預(yù)案》為指引，不斷提高首都城市應(yīng)急管理能力和水平，切實(shí)筑牢安全屏障，才能最大程度減輕突發(fā)事件的危害，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

　　1　與時(shí)俱進(jìn)

　　近六成章節(jié)有修改

　　據(jù)市應(yīng)急局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《市總體預(yù)案》自2004年印發(fā)以來，對于健全本市應(yīng)急管理工作體系，指導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)對，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全發(fā)揮了重要作用。此后分別于2005年、2010年、2016年進(jìn)行了修訂。隨著新時(shí)代應(yīng)急管理工作實(shí)踐的不斷豐富和發(fā)展，《市總體預(yù)案》也面臨著一些新情況，有必要進(jìn)行修訂完善，進(jìn)一步提升其針對性和實(shí)用性。

　　2019年10月，按照市政府工作安排，市應(yīng)急局啟動了《市總體預(yù)案》修訂工作。2020年新冠疫情暴發(fā)，市應(yīng)急局將疫情應(yīng)對過程中黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)體制、科學(xué)決策機(jī)制等加以分析和固化，形成了修訂征求意見稿，完成了征求全市應(yīng)急體系各單位意見、專家論證等工作。修訂過程中，市委、市政府高度重視，經(jīng)過多次專題研究完善，《市總體預(yù)案》于2021年7月9日以市政府名義印發(fā)實(shí)施。

　　此次修訂中重點(diǎn)把握了與時(shí)俱進(jìn)、人民至上、首都特色、底線思維、實(shí)戰(zhàn)導(dǎo)向、依法應(yīng)急六個(gè)原則。在原有基本框架結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對大量內(nèi)容進(jìn)行了重建完善。修訂后的《市總體預(yù)案》共8部分、149小節(jié)，其中83小節(jié)進(jìn)行了修改，占總數(shù)的56%。8個(gè)部分包括：總則、組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建、應(yīng)急保障、預(yù)案管理、附則與附件等，其中新增預(yù)案管理部分。

　　2　黨委領(lǐng)導(dǎo)

　　應(yīng)對重大突發(fā)事件

　　據(jù)了解，本次修訂的《市總體預(yù)案》，重新構(gòu)建了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)分結(jié)合”的應(yīng)急組織體系整體格局。進(jìn)一步突出了市委對應(yīng)急管理全領(lǐng)域、全鏈條、全流程的統(tǒng)領(lǐng)地位，把強(qiáng)化黨對應(yīng)急管理工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處。更加精準(zhǔn)構(gòu)建了既有分工、又有統(tǒng)籌的應(yīng)急職責(zé)體系框架，根據(jù)工作實(shí)際對應(yīng)急組織體系進(jìn)行了更新。

　　在“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”一節(jié)中，將原來的“市應(yīng)急委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市突發(fā)事件應(yīng)對工作”，修改為“在市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，市應(yīng)急委組織指揮全市突發(fā)事件日常應(yīng)對工作，統(tǒng)一指揮處置重大、特別重大自然災(zāi)害和事故災(zāi)難。市委應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指揮處置重大、特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。市委平安北京建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一指揮處置重大、特別重大社會安全事件”。

　　結(jié)合疫情防控經(jīng)驗(yàn)，建立了巨災(zāi)條件下的應(yīng)急體制機(jī)制。為今后應(yīng)對類似北京“7·21”特大自然災(zāi)害、新冠肺炎疫情等特別重大突發(fā)事件提供基本遵循，其中規(guī)定“由市委、市政府作出處置決定和工作部署，根據(jù)需要成立領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)中央和國家相關(guān)專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍、專家、駐京部隊(duì)以及裝備、物資等應(yīng)急資源提供支援”。

　　此次修訂還健全完善了“協(xié)同聯(lián)動、反應(yīng)靈敏”的首都特色應(yīng)急機(jī)制。在“工作原則”一節(jié)中新增“堅(jiān)持區(qū)域協(xié)同、聯(lián)防聯(lián)控”，健全完善首都地區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化與國家有關(guān)部門、駐京部隊(duì)、中央在京單位以及周邊省區(qū)市的聯(lián)防聯(lián)控，加強(qiáng)信息溝通、政策協(xié)調(diào)和資源共享；推動京津冀地區(qū)應(yīng)急合作，聯(lián)合開展應(yīng)急演練，實(shí)現(xiàn)信息共享、應(yīng)急資源合作、重大應(yīng)急策略和措施聯(lián)動。

　　另外，明確區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的具體啟動條件和基本內(nèi)容。進(jìn)一步細(xì)化國家層面和本市層面的應(yīng)急指揮關(guān)系。

　　3　疫情防控

　　帶給修訂重要啟示

　　2021年7月下旬以來，國內(nèi)多地相繼發(fā)生新冠肺炎聚集性疫情，本市出現(xiàn)京外關(guān)聯(lián)本地確診病例，疫情形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，防控壓力持續(xù)增大。北京新冠肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組連續(xù)召開會議，調(diào)度疫情處置工作。

　　發(fā)現(xiàn)病例后，各相關(guān)區(qū)和部門迅速采取密接追蹤、封閉管控等疫情防控措施，相關(guān)流行病學(xué)調(diào)查、基因測序及管控工作有序展開。對病例所在的小區(qū)、樓宇等區(qū)域和活動場所嚴(yán)格封控管理，居家觀察人員足不出戶，同步做好全員核酸檢測。

　　同時(shí)，全市嚴(yán)格控制商業(yè)演出會議培訓(xùn)等聚集性活動，按照“限量、預(yù)約、錯(cuò)峰”要求，按60%限流開放公園、景區(qū)、名勝古跡。全市醫(yī)療機(jī)構(gòu)擴(kuò)大外埠就醫(yī)人員遠(yuǎn)程在線醫(yī)療服務(wù)，嚴(yán)格篩查風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)來京就醫(yī)、仍在院治療及其家屬陪護(hù)人員，對其不分就診科室，一律進(jìn)行流行病學(xué)接觸史詢問和核酸檢測。

　　市應(yīng)急局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，新冠肺炎疫情暴發(fā)后，本市在防控工作中采取的組建疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組、建立首都嚴(yán)格進(jìn)京管理聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制等創(chuàng)新做法，是首都貫徹落實(shí)總體國家安全觀的生動實(shí)踐和豐富發(fā)展，為進(jìn)一步健全完善本市應(yīng)急管理體系帶來了重要啟示。

　　在此次《市總體預(yù)案》修訂過程中，便結(jié)合疫情防控經(jīng)驗(yàn)補(bǔ)充了應(yīng)急處置措施。依據(jù)《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，在“處置措施”這一章節(jié)中明確，發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，在市應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮下，事發(fā)地的區(qū)政府、重點(diǎn)地區(qū)管委會或市相關(guān)部門、有關(guān)單位可采取的十項(xiàng)措施，包括停工、停業(yè)、停課，限制或者停止使用有關(guān)公共場所，限制或者停止人群聚集活動等。

　　4　以人為本

　　及時(shí)預(yù)警防災(zāi)減災(zāi)

　　7月29日一早，很多市民收到預(yù)警短信：29日至30日，我市將有大到暴雨，請減少出行，避讓積水路段，遠(yuǎn)離河道和危險(xiǎn)山區(qū)。建議全市不涉及城市運(yùn)行的機(jī)關(guān)、企(事)業(yè)單位29日采取彈性工作制或提前下班，確保安全。這是面對惡劣天氣，為確保人民生命安全，本市應(yīng)急體系做出的快速反應(yīng)。

　　據(jù)市應(yīng)急局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，在《市總體預(yù)案》修訂中，堅(jiān)定貫徹了以人為本、預(yù)防為主的防災(zāi)減災(zāi)工作理念。進(jìn)一步將突發(fā)事件應(yīng)對環(huán)節(jié)進(jìn)行了前置。貫徹落實(shí)預(yù)防為主，將“監(jiān)測”一節(jié)修改為“監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)管控”，把風(fēng)險(xiǎn)管控作為突發(fā)事件應(yīng)對的最前端。提升預(yù)警發(fā)布的及時(shí)性、權(quán)威性和覆蓋面，針對以往預(yù)警信息發(fā)布渠道不統(tǒng)一的問題，在“監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)管控”中規(guī)定，“對于需要向公眾發(fā)布的預(yù)警信息，由市相關(guān)專項(xiàng)指揮部辦公室、市相關(guān)部門履行審批程序，并由市預(yù)警信息發(fā)布中心按規(guī)定統(tǒng)一對外發(fā)布”。

　　據(jù)介紹，《市總體預(yù)案》還強(qiáng)化了突發(fā)事件的信息報(bào)送和發(fā)布有關(guān)工作要求。依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》等文件，更新信息發(fā)布有關(guān)要求。在“信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)”一節(jié)中明確，相關(guān)區(qū)政府和市級處置主責(zé)部門遇有重大突發(fā)事件，要第一時(shí)間通過權(quán)威媒體向社會發(fā)布簡要信息，最遲應(yīng)在5小時(shí)內(nèi)發(fā)布；重大、特別重大突發(fā)事件發(fā)生后，24小時(shí)內(nèi)組建新聞發(fā)布中心，及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀發(fā)布突發(fā)事件信息；未經(jīng)相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，參與應(yīng)急處置工作的各有關(guān)單位和個(gè)人不得擅自對外發(fā)布事件原因、傷亡數(shù)字、責(zé)任追究等有關(guān)應(yīng)急處置和事態(tài)發(fā)展的信息；任何單位和個(gè)人不得編造、傳播有關(guān)應(yīng)急處置和事態(tài)發(fā)展的虛假信息。

　　5　貼近實(shí)戰(zhàn)

　　完善現(xiàn)場指揮處置機(jī)制

　　水火無情，面對突發(fā)災(zāi)害，科學(xué)合理的指揮應(yīng)對才能將傷害損失降至最低。市應(yīng)急局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在《市總體預(yù)案》修訂中，特別完善了更加貼近實(shí)戰(zhàn)的現(xiàn)場指揮處置機(jī)制。

　　首先，理順各部分內(nèi)容邏輯順序?；趯Ω黝愂鹿尸F(xiàn)場應(yīng)對處置的復(fù)盤總結(jié)，針對突發(fā)事件現(xiàn)場的快速組建、秩序管控、協(xié)調(diào)聯(lián)動等重點(diǎn)事項(xiàng)，對原有內(nèi)容進(jìn)行了重組和完善，使之更加貼近現(xiàn)場實(shí)際。修改后的“現(xiàn)場指揮部”部分由1大節(jié)拆分為3小節(jié)，分別為現(xiàn)場指揮部組建、現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)、現(xiàn)場協(xié)同聯(lián)動，并分別進(jìn)行了完善。

　　同時(shí)，規(guī)范現(xiàn)場指揮部運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。原文中，沒有明確現(xiàn)場執(zhí)行指揮的人選條件，修改后明確，執(zhí)行指揮由熟悉突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，有較強(qiáng)的組織、指揮和協(xié)調(diào)能力，并具有一定應(yīng)急處置與救援實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任。

　　落實(shí)科學(xué)應(yīng)急工作理念。針對現(xiàn)場施救人員，增加“制定切實(shí)可行的防范措施和救援程序，配備符合要求的安全防護(hù)設(shè)備，確?，F(xiàn)場救援人員安全”要求。此外，明確提出現(xiàn)場指揮部應(yīng)維護(hù)好事發(fā)地區(qū)治安秩序，做好交通保障、人員救治與疏散、群眾安置等工作

　　另據(jù)介紹，《市總體預(yù)案》還新建了本市應(yīng)急保障工作體系和分工協(xié)作機(jī)制。結(jié)合疫情防控經(jīng)驗(yàn)重新建立了本市應(yīng)急物資保障工作體系，首次明確了本市應(yīng)急物資產(chǎn)能儲備機(jī)制，優(yōu)化了其他應(yīng)急保障相關(guān)內(nèi)容。

　　市應(yīng)急局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，本輪修訂工作啟動以來，通過認(rèn)真總結(jié)《市總體預(yù)案》實(shí)施情況，同時(shí)深入市相關(guān)部門、有關(guān)單位和各區(qū)調(diào)查研究，充分借鑒相關(guān)省區(qū)市的有益做法，結(jié)合本市深化機(jī)構(gòu)改革成果和近年來重特大突發(fā)事件應(yīng)對實(shí)踐做法，對預(yù)案中相關(guān)機(jī)制進(jìn)行了健全完善。通過修訂，力爭使《市總體預(yù)案》各方面內(nèi)容更加適應(yīng)新時(shí)代應(yīng)急管理工作要求，從而更好地指導(dǎo)全市開展各類突發(fā)事件應(yīng)對，為筑牢人民群眾的安全屏障奠定基礎(chǔ)。

　　專家亮點(diǎn)解讀

　　閃淳昌：體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，首都特色，以人為本

　　關(guān)于《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案(2021年修訂)》(以下簡稱總體預(yù)案)，我認(rèn)為這是落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，健全應(yīng)急預(yù)案體系，落實(shí)各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施”指示精神的實(shí)際行動，標(biāo)志著北京市應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)不斷深化、進(jìn)入新階段。北京作為首善之區(qū)，在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)方面帶了個(gè)好頭，特別是在幾個(gè)方面體現(xiàn)得比較好。

　　一是在體現(xiàn)強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方面，有突破性的創(chuàng)新。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“以史為鑒、開創(chuàng)未來，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。”總體預(yù)案明確提出強(qiáng)化黨對應(yīng)急管理工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且在“一級響應(yīng)”“巨災(zāi)應(yīng)對”等章節(jié)明確黨委領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急指揮體制機(jī)制，把黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、決策部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)貫徹到應(yīng)急管理的全領(lǐng)域、全流程、全方位、全鏈條，彰顯出了市委在突發(fā)事件應(yīng)對處置中的“統(tǒng)領(lǐng)”作用，這在以前是沒有過的。

　　二是比較清晰地體現(xiàn)出了首都應(yīng)急特色?？傮w預(yù)案特別強(qiáng)調(diào)“首都安全關(guān)乎國家安全”，這個(gè)站位是準(zhǔn)確的，首都應(yīng)急特色主要體現(xiàn)在兩個(gè)角度。一個(gè)是大聯(lián)動，大災(zāi)巨災(zāi)時(shí)，將邀請國家有關(guān)部門、駐京部隊(duì)、中央在京單位以及津冀等周邊省區(qū)市相關(guān)單位共同應(yīng)對、協(xié)調(diào)聯(lián)動；另一個(gè)是快反應(yīng)，新的四級響應(yīng)啟動條件，不再簡單地與突發(fā)事件等級劃分標(biāo)準(zhǔn)完全對應(yīng)，提高了應(yīng)急響應(yīng)的靈敏度和時(shí)效性，是一比較重要的探索。

　　三是很好地體現(xiàn)出了以人為本的根本宗旨。“江山就是人民，人民就是江山?！睉?yīng)急管理事關(guān)人民群眾生命安全和身體健康。平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是第一位的發(fā)展環(huán)境?？傮w預(yù)案除了從整體上有保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的明確規(guī)定外，在一些細(xì)微之處還特別注重加強(qiáng)人文關(guān)懷，比如在預(yù)警、應(yīng)對和救助等環(huán)節(jié)中，都加強(qiáng)了對老、幼、病、殘、孕及流浪乞討人員、滯留人員等群體的重點(diǎn)關(guān)注，這是現(xiàn)代文明、和諧城市的重要體現(xiàn)，這是十分可貴的。

　　(閃淳昌，國家減災(zāi)委專家委員會副主任、原國務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長)

　　薛瀾：突出預(yù)防為主，風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)戰(zhàn)思維

　　北京市修訂《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》(以下簡稱總體預(yù)案)，是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重要論述精神，堅(jiān)持總體國家安全觀，堅(jiān)持以人民為中心，強(qiáng)化首都意識的具體體現(xiàn)。新版總體預(yù)案特別加強(qiáng)了應(yīng)急管理工作中值得關(guān)注的一些重點(diǎn)問題、關(guān)鍵問題。

　　首先，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控被正式提到了預(yù)案中。我們看到，總體預(yù)案中首次明確提出“本市建立健全突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管理體系和危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域管理制度，健全安全隱患排查整改工作機(jī)制，實(shí)行分級分類管理和動態(tài)監(jiān)控”，首次明確“市應(yīng)急辦牽頭建立風(fēng)險(xiǎn)防控檢查督辦、信息共享和公共安全形勢分析機(jī)制”，提出各部門和各區(qū)要“建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)測體系”，這些重要舉措體現(xiàn)了“從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變”，從“以突發(fā)事件為主的被動反應(yīng)模式”向“以風(fēng)險(xiǎn)為主的主動管控模式”的轉(zhuǎn)變，也是一種更經(jīng)濟(jì)、更安全、更有效的社會治理方略。

　　其次，本次修訂總結(jié)了過去若干重大事件應(yīng)對的經(jīng)驗(yàn)，并將其體制化和機(jī)制化。這次修訂總結(jié)了北京“7·21”特大自然災(zāi)害、新冠肺炎疫情等重特大突發(fā)事件的應(yīng)對處置經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，比如，由市委、市政府作出處置決定和工作部署，并根據(jù)需要成立領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)，就是疫情防控的寶貴經(jīng)驗(yàn)。對重大活動應(yīng)急保障的規(guī)范也可圈可點(diǎn)，形成了北京應(yīng)急特色。此外，還在應(yīng)急預(yù)案體系中，增加了“巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案”，這是國內(nèi)首次出現(xiàn)，是一個(gè)好的引領(lǐng)。

　　最后，此次修訂后的預(yù)案實(shí)用性更強(qiáng)，越來越符合實(shí)戰(zhàn)需求。應(yīng)急預(yù)案是拿來用的，是應(yīng)對突發(fā)事件的行動指南，必須要滿足實(shí)戰(zhàn)要求。修訂后的總體預(yù)案，在信息報(bào)告和發(fā)布上更加嚴(yán)格規(guī)范，在市、區(qū)兩級響應(yīng)銜接上更加順暢高效，在現(xiàn)場指揮部組建、指揮協(xié)調(diào)、協(xié)同聯(lián)動上更加科學(xué)合理，在突發(fā)事件處置職責(zé)分工上更加明確具體，越來越呈現(xiàn)出“方案化”的特征，這一點(diǎn)對于所有應(yīng)急預(yù)案的編制和修訂都是十分重要的。

　　習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會上強(qiáng)調(diào)：“新的征程上，我們必須增強(qiáng)憂患意識、始終居安思危”。北京市總體預(yù)案的修訂，對于進(jìn)一步提升首都的突發(fā)事件防范和應(yīng)對能力，是一個(gè)好的開端。

　　(薛瀾，清華大學(xué)教授、清華大學(xué)蘇世民書院院長)